2007年6月24日，十届全国人大常委会第二十八次会议对《突发事件应对法草案》进行二审，对这部已经历时三年的草案的争论和修改仍在继续。而我们获得这样一部《草案》的代价是惨重的，有这样的数据为证：每年我国由于公共安全问题造成的经济损失共6500亿元人民币，约占GDP总量的6%，死亡约20万人。专家称，一个高风险的社会渐渐临近。 也许，我们首先有必要温习一下一些并没有走远的故事。
走过没有硝烟的战争
160多米长的桥面垮塌在江水里，如此震撼的场面不是发生在灾难大片中，不久前，它真实出现在广州佛山的九江大桥。一艘运砂船偏离航道，直接撞在了23桥墩上，造成了4辆车坠江，9人失踪。这是2007年最近的一场灾难。
2006年夏，“欣弗”事件令人触目惊心：不少患者在使用“欣弗”注射液后产生严重不良反应，截止到8月7日，收到报告81例，其中有3人不幸死亡。
而2005年也是个多事之秋。台风“麦莎”来势汹汹，给我国东部和南部沿海造成巨大损失；紧接着，18号台风“达维”登陆，成为1974年以来我国华南地区遭遇到的最强的台风。山洪暴发引起的山体滑坡和泥石流等气候事件更是频频发生。
那年冬天松花江的水污染也让我们措手不及。11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，100吨苯类污染物流入了松花江，水质遭到严重污染，哈尔滨市停水四天。
在这一年里，矿难的爆炸声不停地在耳边响起，刺激着我们的神经。于是我们看到这样一组太过沉重的数字：2005年上半年矿难死亡人数2672人，同比上升了3.3% ，一次死亡10人以上的特大事故24起，死亡704人，分别上涨了33%和114.6%。安监总局信息研究院法律研究所副所长司坡森说：“按现在的矿难发生的速度，也就是每两个钟头或者说不到两个钟头,就有一名矿工在付出他们生命的代价。”
接着往前，2004年，在流行语排行榜中，“突发事件”赫然纸上。
这也难怪，非典时期消毒水的味道还没有散尽，禽流感就悄然而至。1月23日，广西隆安叮当镇发生禽流感，方圆1.4万羽家禽被扑杀。此后，疫情迅速蔓延到我国16个省，直接经济损失达100亿元。
北京密云灯会上，仅仅因为一个观灯游人在桥上跌倒，就引起了严重的拥挤踩踏事件，让我们眼睁睁看着37条生命离去。
类似这样的突发事件在2004年高达561起，21万人死亡，直接经济损失4550亿元，间接经济损失也有数千亿元。
走过这一场场没有硝烟的战争，才伤心地发现，原来我们是如此的脆弱，原来我们周遭有着这么多的危险和不安。原来突发公共事件离我们并不遥远，它随时可能发生在我们身边。
而曾经的我们，又是怎样的反应？
吉林石化公司双苯厂发生爆炸后，吉林有关方面马上通知当地媒体说松花江没有受到污染，要求当地媒体不要报道，于是乎，媒体对此事一度保持沉默。
3天后，哈尔滨水质监测局进行了水质监测，证明松花江水无法饮用。
然而直到第9天，哈尔滨市才宣布停水，且吉林方面仍否认水污染，解释原因竟为“供水管网设施进行全面检修”。
于是，谣言开始流传，人们误以为要发生地震，有人冒着零下的温度在街上搭起了帐篷。 直到12月13日，在国家环保总局局长解振华引咎辞职后，媒体报道才开始关注松花江污染情况和防范措施，信息逐渐公开化。
面对突发公共事件，当地政府隐瞒，媒体沉默的现象并不陌生。而“流言止于公开”，我们一直在努力摆脱困境。
当面对禽流感疫情的时候，经历过非典磨炼的我们就显得冷静多了。国务院及时颁布了《全国高致病性禽流感应急预案》，按其中规定，启动了疫情零报告和日报告制度，让广大人民群众及时了解疫情动向，保证信息透明。并且政府将高致病性禽流感防治资金纳入国家财政预算，扑杀病禽由国家予以合理补贴，强制免疫疫苗费用由国家承担。6个月后，安徽巢湖最后一起疫情解除封锁后，这场战役告一段落。
在“欣弗”事件出现时，政府的动作也迅速而科学。卫生部马上发出通知，要求出现“欣弗”不良事件的省份自8月10日起，实行“欣弗”不良事件信息报告，每天16∶00之前，各地要将本省截止当日12∶00前的有关情况和工作进展书面报送卫生部。
面对突发公共事件，媒体也愈发专业和成熟，尤其在矿难报道中，媒体表现出了非凡的勇气。由于他们的有效介入，才使很多压报、瞒报的现象公之于众。在山西武宁县瓦斯爆炸事故中，当地政府公布的遇难人数为19人，“焦点访谈”记者根据线索，进行深入调查，最后发现瞒报了17人，一场恶性瞒报事件在媒体的努力下才得以浮出水面。
回首过去，我们历经了无措和茫然，我们也愈发冷静和理性。
来自法律的努力
遭遇非典后，我们强烈意识到完善突发公共事件应急法案是何等的必要和重要，关于突发事件应急相关法案的制定也以超乎寻常的速度进行着。
2004年，国务院在部署工作时表示，要把加快建立健全突发公共事件应急机制作为全面履行政府职能的一项重要任务来抓。
到了2005年年底，全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。
同样在2005年，股市渐热，民众纷纷扎入股海。当年6月，中国银监会主席刘明康透露，国务院已经印发了《国家金融突发事件应急法案》，这将极大地促进迅速有效地处置金融突发事件，维护金融和社会稳定，保证国家安全。
2006年1月6日，国务院授权新华社全文刊发了《国家自然灾害救助应急预案》。在此后面对自然灾害的来临时，这部法案起到了重要的指导作用。灾害发生后，领导各自应承担的责任内容，谁负责对灾情作出分析，谁负责向上级汇报，谁负责提出工作方案，法案都有了明确规定，真正做到了各司其职。
而两天后，《国家突发公共事件总体应急预案》正式向社会公布实施，这标志着我国突发公共事件应急预案框架体系初步完成。这份预案明确了国务院处置重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，意味着我国突发公共事件处置已经进入了规范化、制度化和法制化的轨道。
预案在很大程度上是对过去应急经验的总结，且在很多方面已经具有了国际先进的危机管理思维，比如，对于突发公共事件依次用红色、橙色、黄色和蓝色来划分警戒类型；再如，在特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，并要求在第一时间向社会发布简要信息。
同年1月底，国务院又陆续发布了9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案，进一步完善了预案框架体系。
2006年6月24日，在十届全国人大常委会二十二次会议上，《突发事件应对法草案》首次提交审议。
不过争议也随之而来，因为草案第57条赫然写着：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款”。
记者提出了自己的担忧：我们担心自己的采访随时被当地政府干涉。
7月3日，国务院法制办副主任汪永清针对该条款举行专门的新闻发布会，他表示，媒体“只有在违反规定擅自发布不实信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的情况下才适用，因此不会影响新闻媒体正常报道有关突发事件的信息”。
但有学者对此表示疑义，认为有罚就要规定明确的责任和义务，而目前草案在这方面的规定是不对称的。
转机出现在一年后，在2007年6月24日的二审中删除了有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定，媒体欣喜地称之为“解禁”。的确，在面对突发公共事件的时候，我们更需要的是政府和媒体的良性互动。(文/户利华)
最重要的是冷静
——专访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏
记者：作为参与起草《突发事件应对法草案》的专家，您能不能简单介绍一下我国目前应急机制的形成过程？
莫纪宏：事实上，现在的应急体制主要是从防震减灾的应急体制发展而来的。
不过，直到2003年的非典期间，我国的应急机制还是相对分散的，主要包括自然灾害方面，比如地震，建立防震减灾中心；还有公共卫生方面，比如非典、禽流感等，建立了公共卫生事件应急体制，总之，从2003年开始重视应急机制的建立。
在2004年修改宪法的时候，把“戒严”一词改成了“紧急状态”，打算建立一个与常态相对应的紧急状态制度来统一应急体制，后来就制定了《紧急状态法》，只不过在制定过程当中逐渐改变了这个法的名称，就变成了《突发事件应对法》。
而在这个法没有出台之前的2006年，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据这个预案建立了27个专项预案。通过完善相关法制，把各类灾害的应急预案做到位。 而在具体实施方面，从2004年开始，我们在全国各地，从县级以上开始建立应急办公室，甚至包括国务院都有应急办公室，以便更好地进行统一协调。
总体来说，我们的应急体制是从个别比较完善的领域逐渐扩大到整个领域，目前形成了以应急预案为法律依据，以各地方、各人民政府下的应急办公室为龙头，以重点的突发事件应急指挥部为核心，以即将通过的《突发事件应对法》为依据，建立了既有法律依据又有指挥体制的日渐完善的应急制度。
记者：在这部草案中新增加的原则性规定是：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”。那么，目前我们在预防方面，法制和实际工作做得怎么样？
莫纪宏：关于预防这一方面，不同的领域发展并不平衡。
预防包括政府的物资储备、应急队伍建设等多方面，目前，我国已经有了救援队伍和物资储备制度。比如国家救援队由几个单位共同组成，平时会进行一些演练；而储备方面我们做得也不错，比如云南那次地震，政府很快调集了2万多顶帐篷，这表明了我们的努力和实力。 此外，还有社会预防，根据预案进行一定的演习。
对于特殊的灾害，比如，气象有气象的灾害预报，地震有地震的灾害预报。
总的来说，从政府到全社会，从科学手段到技术手段，我们在预防方面都作了一些准备和努力，目前做得还是不错的。
记者：国外也有突发事件，比如纽约先后发生过大停电的事情，那么我们在起草和实践中有没有借鉴一些相关的经验呢？主要是哪些方面的？
莫纪宏：当然啦！早在2005年11月，我们就邀请了部分国外专家一起来讨论。
这个法案的制定过程中就有国外专家的参加，比如有位北爱尔兰的教授就向我们介绍了英国的一些紧急应对情况，他们有两种情况，一种是紧急状态，还有一种是民事紧急状态，相当于我们现在的突发事件应对。此外还有南非和挪威等一些专家的介绍和参与，我们也是获益匪浅的。
记者：草案中有关媒体的第57条规定争议较大，二审中取消了，您能介绍一下有关情况吗？
莫纪宏：主要是媒体不能随意报道，要有事实依据，我们需要政府和媒体的良性互动。
我们在草案中有关于媒体违规报道会受到罚款的规定，开始草案中并没有这部分内容。后来考虑到突发性事件表现形式多样，比如像地震这种情况媒体就不能随意报道，于是在2006年6月征求意见的过程中加进了这部分的规定。但是经过讨论认为突发事件中的矿难、卫生事件，有时候媒体不去报道就很难发现真相。根据以上情况进行综合评审，最终取消了这个规定。
记者：北京马上迎来奥运，对我们来说是一个很大的挑战，那么，您认为在奥运期间我们最有可能面临的突发公共事件是什么呢？我们将采取什么样的措施去防范呢？
莫纪宏：奥运会期间的突发事件有很多种可能，一般推测的话，可能会有社会安全事件、卫生事件，有没有大的自然灾害也不好说，这不太好确定。
我们在预防的时候肯定会以安全事件为主，其他事件为辅，打算制定奥运期间一个整体的应对预案，不过目前还没有启动。
但是北京目前正在启动两个东西，一个是突发事件应对实施条例，一个是突发事件应对办法，目前正在等待此法规的通过。
记者：目前，我们对于市民的危机意识和危机能力的宣传和教育等方面有没有纳入应急法制建设的轨道呢？具体有什么样的规定和措施？
莫纪宏：这个问题在很多规定和预案中都进行了强调。
外面的省份现在经常搞演习，发一些应急手册，做得还是不错的。北京市也在石景山、房山区等作过演习。
目前北京已经划定了避难场所，我们可能会在今年下半年进行适当地宣传，让市民们有更多地了解。
记者：在面对突发公共应急事件时，需要各方共同努力，那么，您理想中的政府、媒体和大众在面对应急事件的时候应该是什么样子的？
莫纪宏：总体应该是冷静，不慌不乱的，按相关法规有条不紊地应对。预案中的规定是比较全面和详细的，当面对突发公共应急事件的时候，各方要采取什么措施，应该如何配合，里面都有比较明确的规定，我们要按规定一步一步处理。
而大众最重要的是要冷静，不能心慌。(文/户利华)
