生育控制政策的干预方向似乎由25年前的乡村转向了城市。25年前，推进生育政策的同时如何处理乡土社会结构下的干群关系是计生官员们的思考重点;现在，“社会抚养费”还有多少事实上的约束力成了他们在城市进行工作的新忧虑。
经济补偿的干预效果越来越让人疑惑。尽管7月以来，湖南和浙江两省分别对两名商人开出了130万和101万元的高额超生罚单，但这看起来，并不影响富人们的生育意愿和热情。他们不介意为这样的“过错”买单。
湖南省为此加大了惩罚力度。湖南省人大常委会7月23日审议的《湖南省人口与计划生育条例》(修正案草案)规定。该省打算成倍提高缴费标准遏止富人超生，将现行“按违法生育者年实际收入的2倍征收社会抚养费”改为“按违法生育行为发现时的上年总收入”征收:“违法多生育一个子女的，按照发现违法生育行为上年度总收入的2倍至6倍征收;重婚生育或与配偶之外的人生育的，按照6至8倍征收;每再多生育一个的，依次增加3至5倍征收。”
富人超生，因还是果？
尽管在20世纪70年代末的经济改革开始之前，中国的人口转变已基本完成。在“晚、稀、少”的生育政策下，妇女的平均初婚年龄在20世纪70年代中从19.7岁上升到22.8岁，总和生育率从1970年的5.7下降到1979的2.8。但对地方计生部门而言，人口反弹的可能性始终是悬在头顶的巨大压力。
“现阶段中国‘低生育率’和‘高增长量’是历史的产物。”中国人民大学人口学系专家邬沧萍说，它意味着中国人口控制的历史任务仍是进行时。“从人口数量增长的阶段来看，中国已开始从‘人口转变增长’时期转向‘人口惯性增长’时期，中国人口今后仍将持续增长40年左右，到2035年前后，总人口将增加到15亿以上。现有的人口基数过于庞大和育龄人群在人口中所占的比例过高，使得即使在现在的低生育率条件下，未来人口仍将有一个巨大的增量。”
“我们要实现必然控制。”一名前计生委工作人员回忆说，“1980年中国人均国民生产总值250美元，而1995计划的目标是2000年达到1000美元，当时提出了几个测算方案:如果妇女总和生育率控制在1.0，上世纪末人口数为11亿多;如果控制在1.5，总人口为11.7～11.8亿;如果是2.0，则人口稍超过12亿。”
即使人口转变在20多年前已经迅速实现，生育政策并没有因此放松。美国加利福尼亚大学中国人口专家王丰分析说，在经济政策方面，国家放松了管制，将决策权下放到了家庭与个人。而在人口政策方面，一度要求每对夫妇只生育一个孩子。“经过20多年对生育政策的不断调整，大多数农村地区实行‘二胎加间隔’政策，而城市，除特殊情况和人群，一直严格执行一胎政策。”王丰说，“政府一方面放开了对经济生活和人口迁移的控制，而另一方面又对生育控制紧抓不放，这就构成了中国过去25年人口变迁的重要制度环境。”
经济决策权下放和生育控制并存，客观上的确造成生育者生育意愿的分歧——“富人超生”的普遍化可以看做是这种分歧下的产物。王丰说:“经济决策权下放使得家庭承担的子女抚养费用越来越多，这对卫生医疗、死亡、结婚、生育和居住方式等人口变迁的诸多方面都有深远影响。农村集体合作社的解体和城市终身聘用制的消失，加重了成年人的经济负担，一部分人越来越担心能否养育好孩子，而受教育成本节节攀升，非义务教育已不再是‘免费的午餐’。农村公共医疗体系的瓦解和城市免费医疗制度的废弃，大幅提升了家庭医疗支出的水平。”“在这种市场性的分化下，一些人在降低或放弃生育的意愿;另一些人，比如有足够经济能力的富人，生和超生的意愿则更强烈。”
另一方面，人口学家邵义夫也指出，政府撤销先前对人口流动严格控制的政策后，国内劳动力流动大大增加。从乡村到城市、城市间、农村间的大规模劳动力流动不仅刺激了经济增长，也带来了一系列影响深远的人口问题。他说:“移民在人口变迁进程中所起的作用绝非仅是增加夫妻分居、降低生育率。年轻的未婚男女经常将高收入的工作机会看得比婚姻、生孩子更重要。人口流动使许多人领略了城市的消费文化，以及低生育率的社会环境。这都加剧了个体生育观的分歧，现在的生育控制政策很难针对制度环境变化对人口行为的独立影响做出准确估量。”
“虽然生育控制考虑到了不同情况的多样化，根据现行政策，大约63.1%的中国夫妇只能生育一胎，35.6%的夫妇可以生育二胎，1.3%的夫妇可以生育三胎。”邵义夫说，但它的区别和市场选择下个体意愿的区别肯定存在着很大的落差，“这会让控制和被控制的双方往往处于紧张关系，增加地方计生官员的控制难度，尤其是在城市。”
面对层出不穷的“富人超生”，地方政府唯一的选择可能只有加重经济干预的力度。而北京大学人口学研究所专家乔晓春担心地方政府的政策倾向，存在着由社会抚养费的“过错补偿”回到过去“超生罚款”的危险。他说，根据现行《人口和计划生育法》，对超生行为要征收社会抚养费，是对其占据了更多社会资源的“过错补偿”，和《人口与计划生育法》颁布前普遍的计划生育罚款有本质的不同。
被挑战的控制
这套在过去25年里曾经行之有效的系统自上世纪80年代初开始设立，在20多年里，由中央、省、地、县、乡延伸到村、生产队，以及所有的大中型厂矿、企事业单位和机关、学校、部队。目前，这个庞大的控制系统一共有52万名乡(镇)以上正式职工在编。他们负责调查育龄妇女和每个家庭生育孩子的数目，为上级制定生育指标提供基本的资料。
除了正式职工外，它还有一个庞大的社会控制系统，“包括城市社区里的工作人员、走街串巷的楼门长、帮助辖区民警维护治安的街道积极分子、乡村的生产队长、村主任、信息员等等。这些人的数目难以计算”。西南一个县城的计生局副局长廖守义说，他所在的计划生育局，县乡正式职工约200多人，但兼职的计生员就有几千人。80年代每到计划生育宣传月的前后两三个月，乡镇行政干部全部都要出动。
前国家计生委副主任李宏规列出20多个部委在计划生育国策的分工。国家计委负责制定人口计划、生育指标，公安部负责提供人口数据、管理发放育龄妇女的生育证……计划生育与党政干部目标考核相结合，签订目标责任书、一票否决等以人口决定官员政治前途的考核在政策推行过程中逐渐成形。
“而这一切的基层基础是户籍管理。”从80年代初就开始在居委会做计划生育工作的班学花说，当时在派出所已经建好了几种户籍档案。“绿色的是流动人口，黑色是本地常住的，蓝色是本地不常住的。”她回忆说，“通过颜色就可以轻易辨别出哪些是需要我们管理的人群。”然后，再根据户籍档案制作育龄妇女卡。卡片的内容非常详尽:夫妇姓名，性别，年龄，学历，工作单位，联系电话，是初婚还是再婚;孩子的出生，男女，第几胎，避孕措施。根据这个卡片，才能办理准生证。
这是一套现成的控制流程。班学花要操的心很少。在她管辖的社区里，除了工作调动，几乎没有人搬家。从80年代制定第一套育龄妇女卡，“一用十几年”，“稳定的人口结构和国企机关内部的公职福利本身就是最为严厉的自查自纠”。
但现在，这个财政投入最多的系统之一正在受到方方面面的挑战。传统获取资料的方法也几乎不复存在了:在我国对计划生育末梢的蓝图设计中，全国6万多个乡(镇)、街道都设有计划生育办公室，平均每个乡(镇)有6人左右，每个街道有3人左右，现在一个单位一个人的状况已经远远无法应付复杂的流动人员。到了20世纪90年代，全国的出生申报体制已名存实亡。
在晋中一个基层计生单位，2006年“计划外”生育二胎的只有1例。但负责制作这个报表的计划生育办主任王立国并不确定这个数字的真实。我国的计划生育实行属地管理。国家的生育管理办法，要求去外地的本地人口，要在当地居委会开出生育状况证明，寄回家乡。但目前为止，他们收到的证明仅几十份。“无法掌握情况的全部按没有超生上报。”
“如果不是因为被别人举报，7月份浙江和湖南那两名被迫交纳巨额社会抚养费的富人根本不会被我们发现。”
特约记者：李韦 主笔：朱文轶
