10月23日提请全国人大常委会首次审议的国家赔偿法修正案草案，增加了保障和便利赔偿请求人及时获得赔偿的程序性规定，对协商程序作出规定，还首次将精神损害明确纳入国家赔偿范围。这种种引人注目的变化，既源于赔偿义务机关对赔偿责任的自认，又源于学界、公众以及媒体多年来的多方吁请。
国家赔偿法自1995年1月1日施行至今已逾13年。因立法设计、观念障碍、制度梗阻等等原因，其实践一直不尽如人意。诸如归责原则单一、赔偿范围过窄、赔偿标准过低、赔偿程序极不科学等等立法之弊，法学家和评论人近年来多有论述，并有相应的改革建言。
从这次媒体披露的草案内容来看，不少改进正是对民意的善意汲取。但仍有一些条文离公众的期待有一定差距。
其一，草案虽在精神损害赔偿方面有了突破性进展，相关规定却嫌用语模糊，这在一定程度上降低了法条的可操作性。草案规定：“致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”这一条款实则把“消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”等精神层面的“赔偿”，作为精神受损的公民的主要救济方式。而为公众最期待的“精神损害赔偿”（物质赔偿）则需“造成严重后果”这一前置条件。至于何为“严重后果”，草案并未界定。司法实践中不可避免地要把这一判断交由赔偿义务机关来自由裁量。如果没有更细致的程序约束，“精神赔偿不赔”恐还将继续存在，赔偿义务机关一句“造成后果又不严重”就可轻易塞责。
其二，草案规定：赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。
这一规定的有效实施，仍建立在赔偿义务机关的道德自觉上，笔者认为，仅仅规定赔偿义务机关“应当支付”是十分苍白的。国家赔偿法执行不力，其实并非因为当地财政部门不配合。相反，地方人大每年在预算中均为国家赔偿留足了经费。只是赔偿义务机关害怕向财政申请国家赔偿经费之后，还会遭行政追究甚至刑事追究，因而经常压案不报或与当事人寻求私了。立法应解决的，应该是赔偿义务机关不依法赔付的具体责任。如行政处罚法中规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”国家赔偿法也应参照行政处罚法，明确规定在赔偿义务机关逾期不履行赔偿责任的情况下，行政相对人有权采取哪些强制执行措施。而且被追加的处罚款要及于对逾期负有责任的官员。
其三，草案仍然坚持“谁侵害谁赔偿”原则，赔偿义务机关实则就是实施侵害行为的机关或实施侵害行为的公务员所在的机关。
这种违法主体与赔偿义务机关相一致的程序规定，意在体现对侵权者的惩罚，从而促进依法行政。然而由于赔偿和政绩之间有微妙关系，违法机关往往不愿意履行赔偿义务——虽然国家赔偿的经费由财政列支，但违法机关大多不会主动向财政申请专项赔偿经费，因为一旦申请，就意味着承认了该申请机关有违法行为。这无异于向当地政府“自首”，在得到国家赔偿专项拨款的同时，往往也伴随着对责任人和机关领导的行政追究。这正是近年来多个省市国家赔偿经费总花不出去的最主要原因。要解决这一困境，就必须还国家赔偿为“国家的”赔偿这一本源。国家赔偿完全可以脱离赔偿责任主体而单独进行。也只有将违法责任的国家赔偿义务与对违法责任的行政追究区别开来，并分别适用不同的程序，后者才不至于成为前者的羁绊。
从理论上讲，国家赔偿完全可以脱离赔偿责任主体而单独进行。比如将赔偿义务机关设置于财政部门之下（或设置于人大内)，赔偿费用直接在财政专项经费中支出。这样，一个被国家机关侵犯的受害人在提请国家赔偿时，将不再需要与作为赔偿责任主体的那个机关纠缠不清，而只需向当地财政部门提供相应证明材料即可。
造成国家赔偿法实践尴尬的原因是多方面的，让公众暌违已久的修法，理应将其还原为一部切实有效的公民救济法与官员责任法。回避官员责任，也就没有有效的公民救济。要想让修订后的国家赔偿法不重蹈成为“国家不赔偿法”的尴尬，修法时就应牢牢把握这一基本精神。（作者系海南大学法学院副教授）
