早报特约评论员 乔新生
山西襄汾发生尾矿库溃坝事故后，党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理立即作出重要指示，要求采取一切有效措施，全力组织抢险救援和伤员救治，认真负责地做好善后工作，彻底查明事故原因，依法追究责任。（9月10日新华网）
据记者调查，早在今年2月份，当地村民就已经向上级有关部门递交了“救命报告”，希望有关部门出面制止危险行为。然而，令人悲哀的是，还是发生了如此惨绝人寰的灭顶之灾。（9月11日《东方早报》）
自从《生产安全法》颁布实施以来，全国各地生产安全事故仍然此起彼伏，在安全生产管理方面存在问题的官员屡屡曝光。这一方面说明各级政府官员确实重视生产安全工作，但另一方面也说明，这种“马后炮”式的责任追究制度，很难从根本上发挥作用。果不其然，此次生产安全事故，仍然是由于“企业违法违规生产、安全隐患排查不细、监管部门责任不到位”所造成。
面对如此灾难，任何悲痛的话语都难以挽回生命；任何严厉的法律责任，都难以改变现实的一切。痛定思痛，我们必须充分意识到，在“自上而下”的行政主导监管体制下，总会有企业违法生产的情形，总会有数不尽的生产安全漏洞。近年来，多到几乎不能算新闻的矿难、屡屡发生的因企业污染而导致的群体事件，都是鲜活的注脚。那么我们是不是就无计可施了呢？
我们认为，除了“自上而下”的监督，“自下而上”的监督更为迫切，具体而言，就是将生产安全、环境保护的监督权交给那些生命和生活受到威胁或者可能受到威胁的当地社区居民或者企业职工手中。只有他们，才会真正对自己的生命负责，也只有他们，才会真心实意地保护自己赖以生存的环境。
“自上而下”的行政监管与社区自治管理之间不是紧张关系，而是一种并行不悖的现代管理体系。在许多发达国家，生产项目上马，不仅要经过政府有关部门的批准，做好环评，而且更重要的是，必须征得当地社区居民的同意。如果生产项目经营者想要通过赎买的方式，疏通所有的关系，那么，他们必须付出巨大的成本。在这样的体制下，政府有关生产安全的监管部门，只是一个“备份”，只有在社区居民无法行使同意批准权时，政府有关部门才会聘请专家，接受社区居民的委托，提供专业性意见。
遗憾的是，在行政主导的立法体制下，“自上而下”的层层责任制代替了社区自治的原则；行政监管取代了社区居民的同意批准权。由于政府生产安全管理部门官员没有切肤之痛，所以，他们对当地社区居民的求助，很可能会无动于衷。在这样的体制下，出现生产安全事故才是正常，因为任何惩治措施，都不会直接落到生产安全管理官员的身上。只有当纸包不住火，出现重大生产安全事故之后，政府有关部门才会雷厉风行，启动生产安全事故的应急救援和调查处理机制。然而在这个时候，一切损失都已经造成。
我们尝试严刑峻法，通过加大对生产安全事故责任人的处罚力度，减少生产安全事故。事实证明，这种做法，非但不能根治生产安全事故，反而提高了寻租的成本——那些疯狂追逐利润的不法之徒，会用更多的金钱贿赂生产安全监管官员。
必须尽快修改《安全生产法》，改变单一的行政主导的生产安全责任体系，建立社区居民自治与行政监管相结合的生产安全体系，只要生产经营企业所在地区居民或者生产企业的职工行使生产安全否决权，那么，生产安全监管部门就必须启动审查机制，通过召开听证会、辩论会、座谈会等方式，公开征求社区居民和企业职工的意见，并在此基础上制定生产安全评估报告，提交人民代表大会审议表决。将生产安全的同意批准权交还给社区居民和企业职工，就等于将宪法中最基本的权利交还到公民的手中。只有建立自我负责的法律制度，才能真正体现对生命的尊重。
中国的体制改革正在转型，行政主导的改革边际效用递减，而市场主导的改革呼之欲出。在这个历史的大背景下，建立社区居民主导的生产安全监管体系，不仅适应时代发展的需要，而且可以加快推进决策机制改革，从而使中国的改革成功转型。
（作者系中南财经政法大学教授）
